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Du droit de l’État à l’État de droit
dans les pays arabes de la Méditerranée.
Analyse économique des institutions de gouvernance et de leur évolution
A l’heure où le paradigme dominant du développement est contesté par le succès de pays qui s’en sont démarqués, nous proposons de repenser le concept et le rôle de la « bonne gouvernance », présentée par les organisations internationales comme une solution ingénieuse et universelle qui viendrait pallier les carences des modèles de développement économique. Si les mesures de bonne gouvernance, qui visent par exemple à réduire la corruption, à améliorer la transparence de l’action publique ou à instaurer l’État de droit sont aussi souhaitables que nécessaires, les objectifs qui leur sont assignés en matière de développement économique ne peuvent être atteints sans une prise en compte des architectures institutionnelles spécifiques des pays en transition.
Dans ce
travail, le développement est compris avant tout comme un processus de
transformation institutionnelle d’un système où l’État est instrumentalisé à
des fins privées via des arrangements interrelationnels et informels vers un
système institutionnel fondé sur des mécanismes plus transparents et davantage
respectueux de la règle du droit impersonnel. Les importants travaux de
Douglass North nous enseignent en effet que la source d’une croissance
économique durable est à rechercher d’abord dans l’existence d’institutions qui
incitent à une organisation économique efficiente. Ce sont ces institutions, définies comme les règles du
jeu dans une société, qui réduisent l’incertitude en offrant une
structure stable des interactions humaines. Elles fournissent l’élément fondamental du processus de création de richesse :
la confiance, la confiance que
les agents économiques ont dans le respect des institutions qui régissent leurs
interactions. Dès lors, l’analyse du développement se déplace vers la recherche
des facteurs qui génèrent la confiance,
voire les facteurs de destruction de cette
confiance.
Appliquée
aux pays arabes de la Méditerranée (PAM), notre démarche cherche à expliquer
pourquoi les réformes de bonne gouvernance mise en œuvre dans ces pays n’ont
pas produit les résultats attendus. Pour ce faire, nous élaborons de nouveaux
outils conceptuels afin d’analyser conjointement les dynamiques des institutions
de gouvernance et du développement économique dans ces pays qui connaissent des
mutations importantes en raison de leur insertion dans l’économie mondiale et la
multiplication des acteurs. Nous mobilisons les indicateurs institutionnels issus
des enquêtes élaborées par le MINEFE afin de décrire les spécificités
institutionnelles des pays arabes de la Méditerranée. À travers une analyse
multidimensionnelle, nous montrons que les réformes institutionnelles dans ces
pays sont effectives mais les systèmes de gouvernance des entreprises et des
Etats, censés délimiter le pouvoir discrétionnaire des élites dirigeantes, demeurent
faiblement contraignants. La transition institutionnelle reste ainsi partielle
en raison de la résistance d’une certaine élite au changement d’un système
institutionnel qui leur permet un accès privilégié aux ressources du pouvoir.
Nous soutenons dans ce travail que les
systèmes institutionnels à l’œuvre dans les PAM ne sont pas de nature à
contraindre l’action des élites dirigeantes à entreprendre les réformes
nécessaires au changement institutionnel. Nous avançons les arguments selon
lesquels la persistance des
institutions héritées du passé et la perpétuation des modèles de pensée
claniques ont plutôt favorisé les organisations prédatrices et les institutions
tournées vers la recherche de rente.
Version PDF
1. Motivation
et positionnement de la recherche
3. Hypothèses
et objectifs analytiques
5. Principaux
apports et résultats
5.1. Repenser le concept de gouvernance
5.1.1. Une définition stricte de la gouvernance
5.1.2. Remise en question du modèle anglo-saxon « optimal » de la
« bonne gouvernance »
5.1.3. Les systèmes de gouvernance : une approche institutionnelle
5.1.4. Les systèmes de gouvernance et la confiance
5.1.5. Notre approche de la gouvernance appliquée aux pays arabes de la
Méditerranée
5.2. Mesurer les capacités de gouvernance : la base du
MINEFE notre support empirique
5.2.1. Quelles sont les principales institutions de gouvernance ?
5.2.3. Les principaux constats de notre analyse empirique
Liste
des abréviations et des acronymes
1.
Motivation et positionnement de la recherche
« La région arabe est plus riche qu’elle n’est
développée » [UNDP, 2002 : p.28]. Tel était l’un des
principaux constats fait par une équipe d’éminents experts du monde arabe dans
un rapport réalisé pour le compte du PNUD, qui analyse la crise de
développement que connaît cette région. Depuis le début des années 80, une
crise économique aiguë touche la plupart des pays arabes. Débordant le cadre
des désajustements macro-financiers dans laquelle elle était née, la crise a
atteint la sphère politique à partir de laquelle elle s’est propagée vers les
autres sphères de la société. La persistance de la stagnation économique a
conduit à remettre en cause le modèle de développement de ces pays dans sa
globalité. Dès lors, les blocages du développement ne sont plus appréhendés
sous le seul prisme des variables économiques, mais la recherche de l’origine
de ces blocages est élargie au champ des libertés politiques et des
opportunités sociales et économiques, dont le déni entrave le développement
économique [Sen, 1999]. Cette approche a conduit les experts
du PNUD à conclure que les obstacles au développement sont dus à « la
présence de lacunes profondément ancrées dans les institutions arabes »
qui traduisent un déficit important en matière de « bonne
gouvernance ». Un an plus tard, un rapport de la Banque mondiale [World
Bank, 2003b] vient
confirmer que le décollage économique dans ces pays ne peut être amorcé sans
une amélioration de la « bonne gouvernance ». C’est la pertinence de
ce dernier argument qui sera discutée dans ce travail : la « bonne
gouvernance » est-elle une solution appropriée à la crise de
développement des pays arabes ? La « bonne gouvernance » est-elle
une bonne stratégie de développement ? Avant d’aller plus loin dans la
description de l’objet de cette recherche, il nous semble utile de resituer
cette crise dans le contexte économique et politique dans lequel elle a évolué
et de dresser un bref bilan de vingt ans de réformes.
Au début des
années 90, les pays arabes du Proche-Orient et du Maghreb ont connu une
succession de mutations qui allaient déclencher un déluge de rhétorique
optimiste. Sur le plan économique, les changements induits ou attendus par les
plans d’ajustement structurel (stabilisation macro-financière, désengagement de
l’État de l’appareil productif, privatisation), les accords de libre-échange,
l’appel aux investissements étrangers, et les incitations à l’entreprise
privée, allaient enfin faire émerger une nouvelle classe moyenne qui, en
symbiose avec d’autres forces nationales et internationales, engagerait
résolument la région dans la voie de l’économie de marché. Comme en Amérique
latine et en Europe du Sud (Espagne, Grèce), des élites ingénieuses serviraient
de catalyseurs des transformations institutionnelles économiques et politiques.
Sur le plan politique, la chute du mur de Berlin et la
première guerre du Golfe ont amené un nouvel ordre mondial où les règles du
droit international et les résolutions des Nations-Unies seraient dorénavant
appliquées partout. Une vague de démocratisation allait déferler sur tout le
monde arabe et les régimes autoritaires seraient fortement incités (mais non
contraints) à se démocratiser. Ainsi, la région arabe allait pouvoir rejoindre
ce qui était alors perçu comme un mouvement de progrès planétaire.
Vingt ans plus
tard, le bilan est sans appel : des réformes, certes, mais sans
changement. Sur le plan économique, si les politiques néolibérales ont stimulé
la croissance, elles n’ont permis ni d’absorber le chômage de masse,
particulièrement important chez les jeunes [World Bank, 2003c, 2003d], ni d’impulser l’investissement privé [Aysan et al.,
2006 ; World Bank, 2003a] et encore moins d’endiguer le phénomène de la
corruption devenu « endémique » [Transparency International, 2003]. Les pays arabes exportateurs d’hydrocarbures ont
certes accumulé des réserves considérables en devises, mais ceci est surtout le
résultat de la hausse des prix mondiaux du pétrole et nullement le reflet d’une
innovation structurelle du modèle de développement. Grâce à des instruments
comme les fonds souverains, certains de ces pays pétroliers ont pu diversifier leurs
sources de revenus en acquérant des morceaux productifs de pays développés en
crise. Mais ceci s’explique plus par des carences des pays industrialisés que
par une transformation réussie des structures économiques. Sur le plan
politique, les bouleversements qui ont déstabilisé bien des régimes dans les
pays en développement[1]
n’ont pas permis d’ébranler l’autoritarisme des régimes arabes [Camau, 2006 ; Nabli et al., 2008]. Monarchique ou républicain, l’État autoritaire
perdure, faisant preuve d’une grande faculté d’adaptation. Une opposition
efficace peine à émerger, alors que les dirigeants tentent de
« moderniser » l’autoritarisme en tolérant une forme de pluralisme
dans le cadre d’une façade parlementaire, donnant lieu à une forme de « démocratie sans
démocrates » [Salamé, 1994]. Les élites, elles, restent dépendantes des
relations clientélistes, qui n’ont pas été brisées [Michalet et Sereni, 2006] et doivent à l’État leurs réseaux d’influence et
leurs contrats [Gobe, 1999, 2007].
Ainsi, les
réformes de libéralisation mises en œuvre sous la pression des institutions de
Washington ont franchi le seuil de la quasi-irréversibilité, sans pour autant
conduire ces pays sur ce chemin qui mènerait inexorablement de la
libéralisation économique à la démocratie, en passant par la modernisation des
institutions. Elles ont au contraire apporté la preuve qu’aucun lien mécanique
n’existe entre ces différents stades. La proposition selon laquelle les pays
arabes viendront un jour à la
démocratie, à leur rythme, dès que leur niveau de développement leur permettra
de rompre avec certaines conceptions traditionnelles et religieuses et des
valeurs de survie[2],
reste, en l’état actuel des faits, qu’une hypothèse. La richesse économique
augmente dans ces pays, mais cela ne génère aucune transition ni vers
l’économie de marché ni vers la démocratie. C’est en effet le sens du constat
du rapport du PNUD, selon lequel les pays arabes seraient plus riches qu’ils ne
sont développés.
La motivation première de ce travail est alors de chercher à
comprendre les raisons des blocages de la transition économique et politique
dans les pays arabes. Comment explique-t-on dans ces pays l’échec du triptyque
- libéralisation-stabilisation-privatisation - du consensus de
Washington ? Pourquoi les réformes de « bonne gouvernance »
n’ont-elles pas produit les changements attendus ? Ces réformes
sont-elles appropriées au processus de transformation des modes de régulation
spécifiques aux sociétés arabes ? Dans quelle mesure ces réformes
permettront-elles de sortir les pays arabes de la crise de développement ?
2.
Objet de la recherche
La présente recherche a
donc pour objet de faire ressortir, en en analysant les déterminants de toutes
natures, les facteurs explicatifs des blocages de la transition vers l’économie
de marché et vers la démocratie dans les pays arabes. Nous nous intéressons
dans ce travail aux pays arabes de la Méditerranée (désormais PAM) :
Algérie, Égypte, Maroc, Syrie et Tunisie.
Les postulats et
présupposés implicites autour desquels s’articule le raisonnement qui sera
suivi dans cette recherche sont multiples. Certains méritent d’être explicités
d’emblée pour la bonne compréhension de cette thèse. Ainsi, la transition
économique renvoie-t-elle ici au processus conduisant à l’instauration de
l’économie de marché (cas des pays à économie centralement planifiée) ou au
renforcement des bases de l’économie de marché (cas des pays à économie de
marché, mais où l’implication de l’État demeure très forte). Par économie de
marché nous entendons un système économique qui repose principalement sur les
lois du marché et qui s’organise autour du rapport salarial. La transition
politique décrit le processus permettant d’établir un système démocratique, où
les dirigeants politiques sont librement élus et tenus responsables de leur
action et où les libertés politiques et civiles sont garanties.
Les analyses théoriques
et empiriques de la transition [Andreff, 2007], qu’elles soient économiques ou politiques,
d’inspiration néolibérale ou hétérodoxes, semblent désormais converger vers un
consensus – par ailleurs appelé « consensus post-Washington » par
Stiglitz [1998] - selon lequel le fait central de la transition
est le changement institutionnel. C’est le lieu ici de dire ce
qu’on entend par « institutions ». La définition est loin d’être
figée, mais celle qui fait le plus autorité dans l’analyse économique est due à
Douglas North, qui définit les
institutions comme les règles du jeu dans une société [North, 1990]. Elles renvoient à un ensemble de contraintes établies par les hommes, et qui
structurent leurs interactions. Selon cette conception, les
institutions se composent à la fois de contraintes formelles (règles, lois, constitutions), de contraintes
informelles (normes de comportement, conventions, codes de conduites
auto-imposés, héritage du passé) et des caractéristiques de leur application [North, 1994]. Ces contraintes offrent la structure des
incitations qui guident les comportements humains, de façon plus ou moins propice à l’efficacité
individuelle et collective.
Ainsi, la double transition économique et politique doit-elle être étudiée
d’abord comme une transition institutionnelle qui vise à instaurer les règles
du jeu d’une économie de marché et celles d’un système démocratique.
Dans les économies en
développement, en transition et émergentes (DTE), le développement est alors
avant tout un processus de transformation des institutions. Dans une
perspective historique de long terme, ce processus décrit la mutation des
régimes de régulation des sociétés humaines, de systèmes institutionnels basés
sur le lien social et les arrangements interpersonnels et informels, vers des
systèmes davantage fondés sur des règles formelles et impersonnelles[3].
Dans le premier cas, les systèmes institutionnels sont essentiellement fondés
sur des relations de dépendance verticale entre personnes, les règles sont pour
l’essentiel non écrites et sont le produit des expériences des individus et de
leurs conduites au sein d’un groupe ou d’une communauté, elles ne sont donc
valables qu’à une échelle limitée (celle de la communauté) et le principal
mécanisme de sanction en cas de violation de ces règles étant la menace
d’expulsion de la communauté dont on ne peut s’abstraire sans endommager sa position dans la société. Les
positions sociales effectives s’ordonnent différemment du système régi par le
rapport salarial. Le capital-relationel a tendance à s’imposer comme
rapport social fondamental, favorisé en cela par toutes les formes de
communautarismes qui caractérisent ces systèmes institutionnels. Dans le second
cas, les systèmes institutionnels sont davantage formalisés et détachés des
personnes, les règles sont produites et appliquées à une échelle systémique (celle
de la société), elles sont impersonnelles et s’appliquent à tous d’une manière
indifférenciée. Contrairement au premier cas, le rapport salarial[4] est particulièrement développé et les positions
sociales sont davantage fonction du rapport capital/travail. Ces
caractéristiques institutionnelles décrivent les principaux produits du long
processus de développement des pays développés, à savoir l’État de droit[5]
et l’économie capitaliste. Sous cet angle, la transition institutionnelle peut
être considérée comme un processus de dépersonnalisation et de formalisation
des règles.
Il convient à ce
niveau de souligner l’importance économique des institutions : quel est le
lien entre institutions et performance économique ? Une première réponse
est apportée par North [1990] : C’est par leurs effets sur les coûts de production
et de transaction que les institutions affectent la performance économique. Le
rôle majeur des institutions est de réduire l’incertitude en offrant une
structure stable (mais non nécessairement efficiente) des interactions
humaines. En effet, elles génèrent des règles, posent des références
conventionnelles qui contraignent, canalisent, orientent les comportements des
agents, stabilisent leurs anticipations, favorisant ainsi les échanges économiques
et permettant de tirer pleinement parti de la spécialisation et de la division
du travail. Elles sont contraignantes (effet disciplinaire) mais, selon
l’expression de Commons [1934 : p.73], elles « libèrent et étendent l’action de
l’individu », en lui permettant de réaliser bien davantage que ce qu’il
aurait pu faire de façon isolée (effet incitatif). La principale fonction des
institutions est alors d’édicter des règles établissant tout autant de
contraintes que de cadres cognitifs favorisant la prise de décision des agents
économiques et les incitations stratégiques tournées vers des projets de long
terme, actions qui sont au cœur de la création de richesse et de son extension.
Autrement dit, les institutions ont pour fonction de produire l’élément
fondamental du processus de création de richesse : la confiance, notamment
la confiance des individus dans le niveau d’autorité des règles régissant la
société, et son corollaire, à savoir le degré d’adhésion des individus à ces
institutions [Pour le rôle de la confiance dans le développement,
voir entre autres : Arrow, 1974 ; Fukuyama, 1995 ; Putnam, 1993].
Néanmoins, si les
institutions peuvent fournir les incitations nécessaires à une organisation
efficiente, et favorables aux activités productives, elles peuvent également
créer des barrières à l’entrée, encourager les restrictions monopolistes,
empêcher la transmission à faible coût de l’information, conduisant
inévitablement à la régression économique. North souligne en effet que « les
institutions ne sont pas nécessairement ni même habituellement créées en vue
d’être socialement efficaces ; elles sont plutôt créées – tout au moins
les règles formelles – afin de servir les intérêts de ceux qui détiennent le
pouvoir de négociation pour créer de nouvelles règles » [1994 : pp.360-361]. Dans ses plus récents travaux, l’auteur montre que
l’histoire abonde d’illustrations de ce type de configuration institutionnelle,
où les règles sont davantage le produit de « choix institutionnels »
visant à protéger les privilèges d’une minorité au pouvoir plutôt que le
produit de contraintes qui pèsent sur leur action. Suivant une approche
historique, North et al. [2007 ; 2006]
décrivent ce modèle « d’ordre social à accès limité » comme une
caractéristique fondamentale – et la plus naturelle - du fonctionnement des
sociétés depuis 10 000 ans. Ce système institutionnel est dominé par une
coalition d’élites qui usent de leur pouvoir politique ou économique pour
verrouiller l’accès aux ressources de création des richesses ainsi que pour
générer des rentes[6]. La pérennité de ce
système tiendrait à la perpétuation des arrangements institutionnels
interpersonnels et à l’entretien de relations hiérarchiques et de dépendance
verticale entre les acteurs sociaux. L’ordre social est davantage maintenu par
la création et la distribution de la rente que par la compétition économique ou
politique. Cette approche préconise que ce système institutionnel d’allocation
discrétionnaire des ressources prédomine la plupart des DTE, et limite les possibilités de leur développement économique.
Elle présuppose que le développement de ces pays est inéluctablement lié à la
transition vers des ordres sociaux à accès ouvert et à l’abandon des systèmes
institutionnels relationnels, au profit de la règle du droit impersonnel.
Comment peut-on permettre alors l’accès aux ressources du pouvoir économique et
politique dans les DTE ? Comment peut-on empêcher les élites dirigeantes
de verrouiller l’accès à ces ressources ? Comment peut-on les inciter à
entreprendre les réformes institutionnelles nécessaires à l’ouverture de
l’ordre social ? Ces questionnements sont au centre de notre analyse de la
transition dans les PAM.
Ces réflexions nouvelles dans l’analyse du développement impliquent deux présupposés qu’il est utile de souligner ici : d’une part, les systèmes économiques et politiques sont indissociablement liés, et la compréhension du fonctionnement de l’un ne peut se faire que par rapport à celle du fonctionnement de l’autre ; d’autre part, l’action des élites dirigeantes au sein de l’État et la manière dont elles font usage de l’autorité publique sont des éléments-clé de l’analyse de la transition dans les DTE, ces élites pouvant en effet confisquer les ressources et instrumentaliser l’État à des fins privées. C’est en se basant sur ces postulats que la transition politique, en tant que processus de redistribution des pouvoirs à un plus grand nombre, prend tout son sens. Elle jouerait un rôle capital dans le processus de transition économique dans la mesure où elle impliquerait la mise en place d’un dispositif institutionnel systémique accordant des droits à tous sur une base égalitaire et impersonnelle. Cette extension des droits à tous les citoyens serait de nature à ébranler le système discrétionnaire d’allocation des rentes et à ouvrir l’accès aux ressources économiques et politiques. Elle favorise également le développement des structures d’action collective qui permettent d’exercer un pouvoir de contrôle sur l’action des élites dirigeantes, afin de limiter les comportements prédateurs et d’obtenir un traitement plus égalitaire. Ainsi, la transition politique contribue à faire émerger des institutions favorables à la compétition économique et politique, au détriment des institutions tournées vers l’extraction des rentes.
Selon ces analyses, le problème central auquel sont confrontés les DTE dans leur processus de développement peut se poser de la manière suivante : comment restreindre le pouvoir discrétionnaire des élites dirigeantes et influencer leur action en vue d’une meilleure gestion des rentes ? Répondre à cette question revient à déterminer quelles sont les institutions permettant de délimiter l’espace discrétionnaire des élites et d’offrir une structure d’incitation à une organisation efficiente. Dans cette perspective, nous présupposons que la transition doit permettre l’émergence d’institutions qui visent à la fois (i) à discipliner les élites dirigeantes en contrôlant leur action et en sanctionnant leurs dérives, et (ii) à les inciter à la poursuite régulière d’un intérêt général au lieu de leur intérêt propre. Ce sont précisément ces mécanismes institutionnels et organisationnels que nous développons ici sous le concept de « systèmes nationaux de gouvernance » (SNG), concept qui constitue l’un des principaux outils analytiques utilisés dans ce travail, si ce n’est l’un de ses principaux apports.
L’analyse
que nous proposons de mener sur la transition des PAM traite alors des
problèmes de gouvernance des élites dirigeantes. L’étude des blocages de la
transition dans ces pays part d’un présupposé qui, en réalité, a tout d’un
constat : celui de l’échec des stratégies de développement entreprises
depuis leurs indépendances [Yousef, 2004], suivi de celui des réformes menées depuis les années 80 en
vue de préparer la transition vers l’économie de marché [World Bank, 2003b]. L’économie de marché est un long processus, qui plonge ses
racines dans l’Europe médiévale et dont la genèse s’est produite au prix de
révolutions sociales qui étaient porteuses de nouvelles institutions et de
nouveaux modes de régulation des rapports sociaux, qui sont significativement
différents de ceux prévalant dans les PAM. L’histoire de ces pays est surtout
jalonnée d’invasions et de colonisations dont ils gardent encore maintes
traces, l’héritage le plus emblématique étant l’emprise de l’État sur
l’économie et la prédominance des arrangements interpersonnels, en dehors et au
sein même de l’appareil étatique. Au regard de ce constat, la question qui se
pose est de savoir si, même lorsque les règles de bonne gouvernance –
principaux produits de l’économie de marché - sont mises en place, les systèmes
économiques et politiques dans les PAM peuvent fonctionner selon les principes
du marché tout en respectant les règles du droit impersonnel. La réflexion qui
sous-tend notre analyse est que cela est peu plausible. Nous partons du
postulat selon lequel, si les mesures de bonne gouvernance qui visent par
exemple à réduire la corruption ou à protéger les droits de propriété sont
aussi souhaitables que nécessaires, les objectifs qui leur sont assignés ne
peuvent être atteints sans une prise en compte des conditions socio-économiques
du changement institutionnel, c'est-à-dire des caractéristiques économiques,
politiques et socio-historiques qui déterminent les formations
institutionnelles en cours dans les PAM. C’est précisément l’étude de
l’interaction de ces dimensions, par ailleurs ignorée par les analystes
standard et les réformateurs de Washington, que nous proposons d’associer à
l’analyse de la transition économique dans ces pays.
Tels
sont, brièvement exposés, les termes du problème que nous proposons de traiter
dans cette étude.
3.
Hypothèses et objectifs analytiques
Cette
analyse préconise que les principaux déterminants de la transition dans les PAM
soient essentiellement liés au « pouvoir d’État » et à la
« rente publique ». Le premier renvoie à la capture d’État par une
coalition d’élites qui instrumentaliseraient le pouvoir public au profit
d’intérêts particuliers et qui, a
fortiori, n’ont pas intérêt à la transition institutionnelle de peur de
partager le pouvoir avec le peuple. Le deuxième désigne les rentes générées
essentiellement par l’intervention de l’État, et qui provoquent des
comportements exacerbés de recherche de rente. C’est dans l’analyse de leur
action combinée sur la formation des institutions dans les PAM que nous
proposons de rechercher les origines des défaillances des systèmes de
gouvernance et corollairement des blocages de la transition dans ces pays.
L’hypothèse de base est que, comme catégories d’analyse ou comme faits, pouvoir
d’État et recherche de rente dans les PAM définissent un système institutionnel
économique et politique qui n’offre qu’une faible possibilité d’action
collective susceptible de peser sur l’action des élites dirigeantes et, de
surcroît, une faible prise sur les réformes institutionnelles.
La
thèse que nous avons proposé de défendre s’articule autour des propositions
suivantes. (i) La sortie de la crise de développement dans les PAM est
tributaire de la capacité de ces pays à assurer la transition économique et
politique. Cette transition, d’un système de production traditionnel à un
système d’économie de marché, implique des transformations radicales qui
doivent être accompagnées pas à pas par des réformes institutionnelles,
lesquelles doivent être adaptées aux caractéristiques socio-historiques propres
à chaque pays. Cela suggère la prééminence du changement institutionnel sur le
changement des techniques économiques dans le processus de développement. (ii)
La transplantation dans les PAM des institutions de gouvernance qui ont fait le
progrès des pays développés n’est pas nécessairement génératrice de changement.
Ces institutions ne peuvent fonctionner que si elles sont adaptées et adoptées
par les acteurs économiques locaux plutôt qu’imposées par des acteurs
extérieurs. Le processus de développement relève inéluctablement d’un processus
de production endogène d’innovations institutionnelles. (iii) La transition
institutionnelle doit aboutir à une formalisation et à une dépersonnalisation
des règles qui permettraient d’ébranler les arrangements interpersonnels et
informels ainsi que l’établissement de systèmes institutionnels impersonnels et
transparents propices à une production systémique de la confiance. C’est de la
confiance dans le respect des institutions que dépend le niveau de sécurisation
des transactions et des anticipations des acteurs économiques, conditions
fondamentales du processus de création de richesse et de son extension. (iv)
Néanmoins, le processus de formalisation et de dépersonnalisation des
institutions n’est pas sans heurter la résistance d’une élite qui n’a pas
intérêt à remettre en cause le système informel et interrelationnel. C’est
précisément ce système qui permet à cette élite un accès exclusif aux
ressources du pouvoir. Les facteurs de destruction de la confiance dans les PAM
sont à rechercher, non seulement dans le non-respect des institutions par les
acteurs économiques, mais également dans les comportements prédateurs des
élites dirigeantes qui font planer l’incertitude quant à la sécurité et à la
continuité des droits de propriétés et des contrats. (v) Ceci nous amène à
avancer que la formalisation des règles dans les PAM est nécessaire mais non
suffisante au processus de transition. Ce processus doit permettre l’émergence
de mécanismes institutionnels – baptisés ici « systèmes nationaux de
gouvernance » - qui délimitent le pouvoir discrétionnaire des élites
dirigeantes et les incitent à entreprendre les réformes institutionnelles
nécessaires à l’ouverture de l’accès à un plus grand nombre aux ressources du
pouvoir économique (accès au marché des biens et services) et politique
(opportunités d’action collective et de contrôle de l’action publique).
Nous présentons brièvement dans ce qui suit les principaux éléments d’analyse théoriques et empiriques nous permettant d’atteindre les objectifs analytiques explicités ci-dessus.
4.
Questions de méthode
Cette recherche doit beaucoup à plusieurs courants de pensée en économie. Elle s’inscrit dans le cadre de l’économie de la transition [Andreff, 2007], s’inspire grandement de l’école de l’économie institutionnelle, et s’appuie sur des éléments d’analyse des théories économiques mettant au centre de leur intérêt l’étude du comportement des dirigeants privés ou publics, notamment les théories de gouvernance de l’entreprise et les théories des choix publics.
Depuis le début du XXIe siècle, un consensus assez large domine : en économie, les institutions comptent (institutions matter). L’échec répété des modèles dominants de la croissance, à rendre compte de façon satisfaisante des succès comme des échecs économiques dans les DTE, a conduit à réintroduire les institutions dans l’analyse du développement. D’autres courants se sont alors développés d’une manière concurrente ou complémentaire au courant standard, contribuant au progrès de l’analyse économique du développement et de la croissance durable. Dans ce travail, nous nous appuyons sur les apports de ces nouvelles variantes de l’analyse économique. (i) L’économie de l’information, qui s’est constituée sur la base des travaux de J. Stiglitz et de G. Akerlof, met en évidence les limites des hypothèses de la théorie néoclassique en montrant la présence de fortes asymétries d’information et de pouvoir. Ces imperfections altèrent sérieusement le caractère supposé parfait du marché et justifient l’intervention publique. (ii) La micro-économie de l’action collective, qui s’est développée grâce aux travaux de M. Olson, P. Bardhan ou A. Dixit, qui, en mobilisant les apports de la théorie des jeux, ont mis en évidence les difficultés inhérentes à l’action collective, notamment celles formulées sous le phénomène du « passager clandestin » et les « problèmes de résistance au changement ». (iii) La « nouvelle économie institutionnelle », issue de l’institutionnalisme originaire (J. Commons, W. Hamilton, T. Veblen) et prolongeant les travaux liés à l’économie des coûts de transaction (R. Coase et O. Williamson), s’est développée sur la base des travaux de D. North, A. Greif ou M. Aoki qui analysent le développement comme un processus historique de transformation institutionnelle. Ces travaux soulignent le rôle prééminent des institutions par rapport aux facteurs traditionnels du développement. Ils montrent que les variables explicatives traditionnelles (accumulation du capital financier, humain et travail, progrès technologique) sont davantage des indices que des facteurs de croissance. Selon ces auteurs, les sources d’une croissance durable sont à rechercher d’abord dans l’existence d’arrangements institutionnels offrant les incitations nécessaires à une organisation efficiente. Ce cadre théorique nous offre des éléments d’analyse pertinents pour identifier les besoins en termes de capacités de gouvernance pour le processus de développement et de transformation institutionnelle dans les PAM.
Que ce soit dans l’une ou l’autre des variantes de l’école institutionnelle, les concepts ne prennent tout leur sens que replacés dans le contexte propre au pays étudié, ce qui revient à étudier leur historicité. C’est ce qui donne toute sa valeur à l’approche historique en économie institutionnelle, approche qui a particulièrement impulsé les travaux de North et de Greif. Nous les avons suivis dans cette voie. Nous proposons de combiner l’étude du processus économique à celle du processus historique, afin d’examiner en profondeur les origines des obstacles à l’émergence de systèmes de gouvernance dans les PAM. Nous nous sommes inspirés de l’institutionnalisme évolutionniste de T. Veblen, qui étudie le changement économique comme un processus cumulatif des habitudes de pensée et d’actions dominantes dans la communauté (les institutions). Le changement institutionnel est pour ainsi dire endogène au processus économique de long terme. L’analyse de la genèse et de l’évolution des institutions, ainsi que des modèles d’action collective qui prédéterminent leur sélection peut nous être très utile à la compréhension du processus de formation des institutions en cours dans les PAM. Pour ce faire, nous avons trouvé un appui chez Ibn Khaldoun, grand historien arabe du XIIIe siècle, qui offre une vaste étude des comportements socio-économiques des populations d’Afrique du Nord et du Proche Orient. Le but n’est pas simplement de relater des faits antérieurs mais de pénétrer au cœur des habitudes de pensée et des modes de domination hérités qui en découlent et qui donnent toute leur signification aux configurations institutionnelles en œuvre aujourd’hui dans les PAM. Nous mettons l’accent sur le mode institutionnel le plus marquant dans l’analyse khaldounienne de la structure sociale, et qui semble survivre en dépit des apparences de modernité des États bureaucratiques des PAM, à savoir « l’organisation clanique des rapports sociaux ».
Cette analyse
historique du processus institutionnel dans les PAM va s’avérer très utile dans
la compréhension du phénomène de recherche de rente, dont l’ampleur ne cesse de
croître au regard de la constante augmentation de la corruption dans ces pays.
Nous montrons que la logique clanique qui influence les arrangements
institutionnels dans ces pays favorise particulièrement le développement des
activités de recherche de rente. Afin d’apporter des éclairages théoriques sur
ce phénomène nous mobilisons la théorie de la recherche de rente. Il nous
semble important de remarquer à ce propos que, si ces questions ont été
largement traitées dans les travaux sur les pays en transition, elles restent
très insuffisamment abordées dans le cas des PAM. Les phénomènes relatifs à la
rente dans ces pays sont en revanche étudiés sous l’angle d’une autre
littérature qui est celle de « l’État rentier ». Ce modèle
fournit des éléments d’analyse très utiles à la compréhension de la formation
d’institutions rentières dans ces pays.
Ce travail s’inscrit alors dans le prolongement des travaux critiques de l’analyse standard du développement. Celle-ci semble attacher souvent plus d’intérêt à la dérivation de prescriptions pour l’action économique qu’à une analyse positive. En effet, les orientations idéologiques de nombreux auteurs ont eu tendance à négliger « l’étude du comportement des agents politiquement les plus décisifs » [Lafay, 1993]. La théorie des choix publics, dans sa variante « positive », propose des réponses à ces déficits analytiques au sein de l’économie du développement, en mettant au centre de son analyse les « motivations réelles » des agents qui décident des politiques publiques, et en abandonnant l’hypothèse de « l’État bienveillant », hypothèse selon laquelle l’État serait motivé par la défense de l’intérêt général et la volonté de rendre maximal le bien-être collectif. En réalité, l’État est un ensemble d’individus, agissant dans un environnement institutionnel précis, conformément à leurs fonctions d’objectifs propres, et jouant entre eux de façon coopérative ou non coopérative. En effet, les agents publics, comme les agents privés, cherchent d’abord à maximiser leurs propres fonctions d’utilité, soit au travers de la rente publique qu’il est possible de s’approprier, soit par l’intermédiaire du simple objectif de maintien au pouvoir.
Dans cette mise en cohérence, nous sont apparus des déficits
théoriques liés à l’incapacité de construire un cadre d’analyse unifié pour
définir les institutions susceptibles de contrôler l’action et des agents
publics et des agents privés les plus déterminants dans les pays en
développement. Nous tentons d’y apporter une première réponse en forgeant le
concept de « systèmes nationaux de gouvernance ». Ce concept a été
introduit par Charreaux [2006] sur la base des théories
micro et macro de la gouvernance d’entreprise, notamment des théories
contractuelles de la firme : la théorie de l’agence [Jensen et Meckling,
1976]
et la théorie des coûts de transaction [Coase, 1937] ainsi que la théorie
de la latitude managériale
(ou de l’enracinement)
[Shleifer et Vishny, 1989]. Afin de doter la notion de gouvernance d’un
pouvoir explicatif à la hauteur de son contenu pluriel, nous nous appuyons sur
les fondements
théoriques des approches contractuelles et disciplinaires relatives à la
« gouvernance d’entreprise », tout en tentant de dépasser leurs
limites intrinsèques et de les faire fructifier en investissant leurs apports
respectifs à l’économie du développement et, de surcroît, à l’économie de la
transition. Dans cette perspective, les systèmes de gouvernance sont
compris comme les mécanismes institutionnels et organisationnels visant à
résoudre les problèmes d’agence au sein de l’entreprise (systèmes de
gouvernance privée) ou au sein de l’État (systèmes de gouvernance publique).
Ces problèmes d’agence se manifestent quand les managers, qui ont mandat
d’entreprendre toute action conforme à l’intérêt des propriétaires, recherchent
leur intérêt propre et non celui de la firme ou quand les élus, qui ont mandat
d’engager des actions conformes à l’intérêt général recherchent en fait leur
intérêt propre et non celui de la nation. Selon Charreaux, le problème traditionnel de la séparation
des pouvoirs est typiquement un problème de gouvernance. Que l’on traite de la
relation entre les dirigeants politiques et le peuple ou entre les dirigeants
d’entreprise et les partenaires de celle-ci, il s’agit d’un problème qui relève
du champ de la gouvernance. L’étude du comportement stratégique des dirigeants
publics et privés, ainsi que la question de l’allocation discrétionnaire de la
rente publique ou organisationnelle, sont alors au centre de l’analyse de la
« gouvernance ». Selon cette approche, la gouvernance n’a pas pour
objet d’étudier la façon dont les dirigeants gouvernent – ce qui conduirait à
confondre gouvernance avec management d’entreprise ou administration des
affaires publiques ou encore avec politique publique -, mais celle dont ils
sont gouvernés. Autrement dit, elle renvoie à l’exercice du contrôle des « gouvernants »
publics et privés, à travers des règles qui délimitent leur pouvoir et qui
agissent sur ces derniers comme « les rails qui contraignent le
train », pour
reprendre l’expression du philosophe Wittgenstein. Cette gouvernance – des gouvernants - par les règles
induit inévitablement une perspective institutionnaliste et justifie en grande
partie la place centrale que nous accordons à l’analyse institutionnelle.
À travers le concept de systèmes nationaux de gouvernance, nous proposons de repenser la notion de gouvernance et d’apporter une vision alternative à celle de la Banque mondiale, qui souffre d’une double fragilité : théorique (i) et empirique (ii). (i) Le concept de « bonne gouvernance » ne repose pas sur un corpus théorique établi. Il englobe une multitude de mesures techniques décalquées des institutions en œuvre dans les pays développés, sans faire référence à des préceptes théoriquement validés. Ses défenseurs se contentent de ne tenir pour acquis que la réussite de ces institutions dans les pays développés, et laissent en suspens la question de la réussite (ou non) de leur transposition dans les pays en développement [Andreff, 2007]. (ii) En pratique, le modèle de « bonne gouvernance » est contesté à la fois par le succès « économique » de DTE qui s’en sont démarqués, et par l’échec d’autres DTE qui se sont appliqués à le suivre, tels que les PAM. À l’aide des indicateurs de gouvernance, élaborés en vue de mesurer les progrès accomplis à ce niveau, des travaux contradictoires [Khan, 2006 ; Meisel et Ould Aoudia, 2007] ont montré que les évolutions en termes de gouvernance ne sont pas nécessairement suivies de résultats économiques conformes aux présupposés d’un lien positif entre « bonne gouvernance » et performance économique.
Tel que précisé plus haut, notre concept de gouvernance propose une définition stricte qui tire ses fondements à partir d’un cadre théorique existant. La question qui mérite davantage de précision à ce niveau est celle qui concerne le lien existant entre systèmes de gouvernance et performance économique. Nous procédons d’une démarche qui ne présuppose pas de lien mécanique entre « qualité » des SNG (capacités de gouvernance) et croissance économique de court terme. Contrairement aux réformes macroéconomiques, la mise en œuvre des réformes institutionnelles visant à renforcer les capacités de gouvernance est plus étalée dans le temps, et l’impact de ces réformes sur la croissance économique est difficilement mesurable à court terme. De plus, les systèmes de gouvernance ne présagent ni du contenu des décisions politiques ni de celui des mesures techniques que les dirigeants publics ou privés doivent prendre dans la gestion de l’État ou de l’entreprise. Ils remplissent essentiellement une fonction disciplinaire, la performance micro ou macro-économique de court terme étant davantage tributaire des décisions politiques ou managériales des dirigeants. Ainsi, nous émettons l’argument selon lequel l’existence de SNG efficaces ou leur amélioration ne garantissent pas nécessairement de meilleurs résultats économiques à court terme, mais peuvent faire en sorte que l’occurrence et la persistance de mauvais résultats deviennent moins probables sur le long terme.
Sur
le plan empirique, nous proposons d’opérationnaliser cet outil analytique (les
SNG) en essayant de mesurer le niveau d’application des institutions de
gouvernance dans un ensemble de DTE, dont les PAM. Nous y sommes encouragés par
l’apparition d’une nouvelle base de données institutionnelles élaborée par le Ministère français de l’Économie, de l’Industrie et
de l’Emploi (MINEFE), qui décrit les caractéristiques institutionnelles d’un
ensemble de pays en développement, en transition et développés [Berthelier
et al., 2003 ; Ould Aoudia, 2006]. Ces données, constituées à partir d’enquêtes
réalisées auprès d’experts économiques exerçant dans les pays retenus pour
cette étude, offre deux photographies de l’état des institutions en 2001
et 2006 dans respectivement 51 et 85 pays. Cette base présente une double
originalité qui lui confère des atouts majeurs en comparaison avec d’autres
bases de données institutionnelles. D’une part, elle couvre un champ très vaste
des institutions économiques, politiques et sociales à travers plus de 100
indicateurs, ce qui permet de capter des aspects institutionnels nouveaux que
les bases existantes ne permettent pas de décrire. D’autre part, les
auteurs de cette base ont privilégié une approche « non normative »
qui ne présuppose pas l’existence d’un modèle institutionnel unique optimal qui
s’imposerait dans n’importe quel pays [Ould Aoudia, 2006 :
p.9]. Une institution est ainsi appréhendée en fonction
de son niveau d’application (ou non) dans le pays en question, tout en faisant
abstraction de son effet supposé ou probable sur la performance économique.
La richesse et la variété de cette base ont rendu possible l’élaboration d’analyses multidimensionnelles qui permettent de rendre compte de la pluralité des variables qui interagissent sur la question de la gouvernance et des institutions d’une manière générale. C’est en effet de la combinaison d’une multitude d’institutions que dépend la mise en œuvre d’un système de gouvernance contraignant pour les élites dirigeantes. Le principal outil statistique mobilisé pour cet objectif est l’Analyse en Composantes Principales (ACP). L’intérêt premier de cet outil réside dans le fait qu’il permet d’obtenir une description aussi fidèle que possible d’un ensemble d’observations trop nombreuses et dépendantes les unes des autres pour être interprétables en première lecture. Ainsi, nous cherchons non seulement à simplifier une réalité multidimensionnelle complexe mais également à explorer des aspects non perceptibles de prime abord.
Notre étude empirique est centrée sur
les PAM. Le choix des cinq pays retenus plus haut est essentiellement motivé
par deux raisons : d’une part, ceux-ci font parties des pays renseignés
dans la base de données du MINEFE ; d’autre part, ces pays ont en commun
des accords de partenariat avec l’UE. Par ailleurs, nous menons une analyse
comparative entre les PAM et les Pays d’Europe Centrale et Orientale
(PECO : Bulgarie, Roumanie, Hongrie, Lituanie, Pologne et
République tchèque), avec l’objectif de confronter
leurs capacités de gouvernance ainsi que leurs évolutions respectives.
L’intérêt de cette comparaison tient à plusieurs raisons. Outre
la proximité géographique et l’appartenance à la zone d’influence de l’Europe, ces deux groupes de pays
partagent, depuis le début des années 1990, une double transition économique et
politique. En outre,
ces deux groupes de pays connaissent depuis le milieu des années 90 un
approfondissement, sous différentes formes institutionnelles, de leurs
relations avec le grand voisin européen : adhésion pour les PECO,
processus de Barcelone complété par la nouvelle politique européenne de
voisinage (PEV) pour les PAM. Notons que ces deux groupes de pays
peuvent être considérés comme un « laboratoire » de l’analyse de
l’évolution institutionnelle dans les pays en transition, dans la mesure où ils
connaissent des dynamiques institutionnelles plus ou moins importantes depuis
une vingtaine d’années. Cette analyse comparative apparaît alors comme
un complément utile aux analyses de l’évolution des systèmes nationaux de
gouvernance dans les économies développées [Charreaux,
2006] ou dans les économies
émergentes [Lin,
2001 ; Oman et al., 2003 ;
Thillainathan et al., 2004].
Nous avons fait le choix d’emprunter à
différents outils méthodologiques avec l’objectif de retenir ce qui nous paraît
le plus utile dans chacun, et de fondre en un nouveau concept cohérent (les
SNG) les éléments ainsi empruntés. Cet éclectisme méthodologique est également
de nature à fournir des éclairages multiples à un même fait : l’échec de
la transition institutionnelle dans les PAM.
5.
Principaux apports et résultats
5.1.
Repenser le concept de gouvernance
5.1.1.
Une définition
stricte de la gouvernance
Nous avons tenté de cerner le concept de « gouvernance » et de délimiter le cadre d’analyse sous-jacent qui nous a servi de point d’appui dans l’analyse de la transition et du développement économique dans les PAM. Au lieu de chercher à élaborer une définition sémantiquement parfaite de la « gouvernance », nous avons entrepris de construire l’objet « gouvernance » en nous appuyant sur une définition stricte qui met au centre de son étude le comportement discrétionnaire des dirigeants publics et privés. Cette définition renvoie à une question-clé : quels sont les mécanismes institutionnels et organisationnels permettant de délimiter le pouvoir discrétionnaire des dirigeants – managériaux et politiques – et d’influencer leurs décisions ? Elle souligne que la gouvernance renvoie essentiellement à la « fonction disciplinaire » des dirigeants, censée contrôler leur action, que nous distinguons de la « fonction décisionnelle », supposée être l’apanage des dirigeants.
Prenant appui sur des fondements théoriques établis, ce concept tente de répondre à la fragilité conceptuelle et méthodologique liée à la notion de gouvernance. L’usage immodéré de cette notion, tant dans le domaine académique, que dans les cercles de politiques économiques, souvent basé sur des convictions idéologiques et une adulation non critique (analyse normative) plutôt que sur l’évidence empirique ou sur une analyse rigoureuse de l’existant (analyse positive), est susceptible en effet de remettre en cause sa valeur scientifique, voire de conduire à son abandon par le monde universitaire.
Notre approche de la gouvernance présente également l’avantage de ramener l’étude des problèmes de contrôle des dirigeants publics et des dirigeants privés à une grille de lecture unique qui préconise la nécessité d’analyser conjointement les systèmes de gouvernance publique et privée, ceux-ci étant intrinsèquement interdépendants. Partant du modèle financier, centré sur la protection des intérêts des actionnaires, les théories de la gouvernance – influencées par les théories de la firme - ont évolué vers des modèles plus complexes faisant intervenir l’ensemble des parties prenantes dans l’entreprise et accordant une plus grande importance aux mécanismes disciplinaires externes (le marché et le cadre réglementaire). Les récents développements montrent également l’interdépendance entre gouvernance des entreprises et gouvernance publique, ces deux modes de gouvernance ne prenant sens que l’une par rapport à l’autre. Cette complexité croissante s’est néanmoins traduite par un meilleur pouvoir explicatif. Nous avons en effet proposé d’élargir la grille de lecture des systèmes de gouvernance afin de mieux comprendre leur fonctionnement et leur évolution, tant au niveau des entreprises qu’au niveau des États, notamment en dehors du contexte anglo-saxon. D’une part, les critiques théoriques et, d’autre part, les résultats d’études empiriques et historiques qui révèlent une influence importante des facteurs politiques et culturels spécifiques, mettent en cause l’analyse standard ainsi que la validité du lien présumé positif entre « bonne gouvernance » et performance économique.
5.1.2.
Remise
en question du modèle anglo-saxon « optimal » de la « bonne
gouvernance »
Nous avons tenté, à travers cette démarche, de forger un outil conceptuel plus approprié à l’étude des économies en développement. En plaçant au cœur de son analyse le comportement réel des dirigeants, et en postulant l’interaction récurrente entre élites publiques et privées, ce concept cherche à parer les limites des modèles d’analyse standard du développement, qui ont négligé ces dimensions, se contentant de supposer que l’État était une machinerie parfaite, impatiente d’exécuter les plans optimaux de « bonne gouvernance ».
Le modèle anglo-saxon de gouvernance, qui reste marqué par le contexte dans lequel il a vu le jour et dans lequel il a évolué, ne constitue ni une condition nécessaire, ni une condition suffisante en termes de performance économique dans les DTE, ces derniers présentant des structures institutionnelles bien différentes. La grille d’évaluation élaborée par les modèles standard doit être alors élargie afin de prendre en compte les facteurs de destruction de la confiance, notamment ceux relatifs aux conséquences des stratégies de verrouillage de l’accès aux ressources du pouvoir et des conflits sur la redistribution de la rente publique ou organisationnelle.
5.1.3.
Les
systèmes de gouvernance : une approche institutionnelle
Nous
avons montré que la question de la gouvernance s’inscrivait dès l’origine dans
une perspective de « régulation » du comportement des dirigeants, de
définition des « règles du jeu », qui induit nécessairement une
approche institutionnelle. Cette approche institutionnaliste de la gouvernance
tente de prolonger les travaux de North qui soutient que les sources de la
performance économique sont à rechercher d’abord dans l’existence de
contraintes formelles et informelles qui fournissent les incitations
nécessaires à une organisation efficiente. Des arrangements institutionnels
inefficaces (coûts transactionnels et informationnels élevés, faible
sécurisation des contrats et des droits de propriété) ou inéquitables
(lorsqu’ils servent les intérêts de ceux qui détiennent le pouvoir, bénéficiant
bien davantage à certains individus ou groupes particuliers qu’à l’ensemble de
la société), auront tendance à favoriser les organisations prédatrices au
détriment de celles qui s’engagent dans des activités productives. Ils sont de
nature à détruire la confiance mais surtout à créer des institutions de
blocages du changement. Ce double critère d’efficacité et d’équité nous
semble fournir un cadre d’analyse pertinent pour identifier les besoins en
termes de capacités de gouvernance pour le processus de développement et de transformation
institutionnelle dans les DTE.
5.1.4.
Les
systèmes de gouvernance et la confiance
Nous avons soutenu que de « bonnes institutions de gouvernance » sont celles qui permettent de produire et de préserver la confiance. Celle-ci ne peut augmenter durablement que si les arrangements institutionnels mis en œuvre bénéficient autant aux individus qu’à l’ensemble des acteurs de la société et pas seulement à ceux qui détiennent le pouvoir, les élites dirigeantes. La gouvernance, entendue alors comme l’exercice du contrôle des gouvernants, a pour principal objet de restreindre le pouvoir discrétionnaire des dirigeants, publics et privés, et de les inciter à la poursuite régulière de l’intérêt général.
Si la confiance est un phénomène dont chacun perçoit intuitivement l’importance, étant difficile à mettre en équation, la théorie économique se retrouve à son propos largement démunie. Nous avons mobilisé les travaux tels que ceux d’Arrow [1974], et plus récemment de Putnam [1993] ou de Fukuyama [1995], pour tenter d’introduire la notion de confiance comme un ingrédient essentiel dans l’efficacité institutionnelle et dans le processus de création de la richesse. Plus particulièrement, nous avons montré que l’analyse des trajectoires économiques et institutionnelles dans les DTE sous le seul prisme des critères anglo-saxons semble insuffisante pour rendre compte des réussites (ou des échecs) économiques de ces pays. Nous avons avancé, ne serait-ce que d’une manière provisoire, l’argument selon lequel la réussite économique de certains pays qui se sont écartés du modèle de « bonne gouvernance » (notamment certains pays d’Asie de l’Est) pourrait être expliquée par leur capacité à produire la confiance. Nous avons expliqué en quoi la confiance est nécessaire à la transformation institutionnelle et au décollage économique. Nous avons également souligné que les défaillances des systèmes de gouvernance peuvent engendrer des pertes de richesses potentiellement dommageables en raison de leur effet négatif sur la confiance du public. La crise financière mondiale récente – dont on n’a pas encore mesuré l’ampleur des dégâts - est l’exemple le plus symptomatique des conséquences des dysfonctionnements des systèmes de gouvernance dans le contrôle de l’action des élites dirigeantes.
5.1.5.
Notre
approche de la gouvernance appliquée aux pays arabes de la Méditerranée
La prise en compte, dans la conduite des réformes institutionnelles, des réactions stratégiques des agents publics et privés dans les PAM a permis de rendre compte des phénomènes d’appropriation de la rente publique et de la capture de l’État par les élites dirigeantes. Ces dernières, disposant d’espaces discrétionnaires importants et agissant dans un environnement institutionnel peu contraignant, instrumentalisent le pouvoir d’État à des fins privées et utilisent les rentes générées dans des activités non nécessairement productives, engendrant ainsi des coûts sociaux très élevés et privant les PAM des moyens nécessaires à leur développement.
Afin de rendre compte de l’ampleur des plages discrétionnaires dont disposent les dirigeants dans les PAM, nous avons mesuré empiriquement le niveau de discipline qui s’exerce sur ces derniers par les institutions de gouvernance.
5.2.
Mesurer les capacités de gouvernance : la base du MINEFE notre
support empirique
Nous avons construit le concept de gouvernance avec le souci de le rendre plus opérationnel et de pouvoir l’appréhender empiriquement. Nous avons distingué les fonctions des systèmes de gouvernance, atemporelles et universelles (telles que produire de la confiance, produire de l’information et réduire l’incertitude) des mécanismes des systèmes de gouvernance, qui prennent des formes différentes selon les pays, leur niveau de développement, leur histoire. Nous avons explicité ces mécanismes et tenté de mesurer leur qualité sur la base des enquêtes du MINEFE.
5.2.1. Quelles sont les principales institutions formelles
de gouvernance ?
Dans ce travail, nous distinguons deux niveaux de systèmes de gouvernance : d’une part, les systèmes de gouvernance des entreprises, ceux relatifs aux institutions qui régissent le comportement des dirigeants des entreprises ; d’autre part, les systèmes de gouvernance des États, ceux relatifs aux institutions qui visent à contrôler l’action des dirigeants publics (hommes politiques, bureaucrates et managers des entreprises publiques).
5.2.1.1.
Les systèmes de gouvernance des dirigeants des
entreprises : la « Gouvernance Privée »
La Gouvernance Privée vise à améliorer l’efficience de la firme en assurant une meilleure discipline des dirigeants. La mise en place d’un cadre disciplinaire permet d’améliorer les performances de la firme à travers deux mécanismes interdépendants : (i) un mécanisme de contrôle, qui permet de restreindre les dérives qui poussent les managers à maximiser leur utilité propre plutôt que celle de l’entreprise et de ses partenaires ; (ii) un mécanisme d’incitation, qui pousse les managers à améliorer la performance de leur entreprise sous peine de sanctions ou d’éviction.
Nous mettons l’accent sur les structures externes d’incitation et de contrôle des dirigeants d’entreprise[7]. Dans le système externe, le contrôle s’exerce principalement par le cadre réglementaire et le marché qui soumettent les managers à un certain nombre de disciplines. L’importance du cadre réglementaire se traduit par la nécessité d’instaurer un dispositif institutionnel qui garantit l’État de droit, permet la sécurisation des contrats, protège les droits de propriété, et veille à l’indépendance et à l’efficacité des tribunaux. Ce dispositif est efficace s’il permet de soumettre le comportement des managers à trois types de disciplines : (i) une discipline contractuelle, qui résulte de l’application effective des contrats liant les managers aux différents partenaires de la firme (propriétaires, salariés, clients, fournisseurs)[8] ; (ii) une discipline de surenchère, imposée par des entreprises plus performantes qui, en présence d’un environnement concurrentiel dynamique, peut conduire à la disparition des entreprises inefficaces, ce qui serait de nature à contraindre les managers à améliorer la performance de leur entreprise afin de permettre sa survie[9] ; (iii) une discipline de faillite, imposée par les créanciers qui sont en droit de demander la liquidation d’une société défaillante.
En ce qui concerne la pression du marché, le contrôle des managers joue à travers un double effet d’incitation et d’information. La discipline de marché dépend essentiellement du dynamisme de la concurrence. Dans les pays en développement et en transition, la concurrence des firmes domestiques est particulièrement favorisée par la privatisation des firmes publiques et la libéralisation du marché intérieur. Cette pression concurrentielle est d’autant plus intense que l’ouverture vers le marché international est importante, favorisant ainsi l’entrée de firmes étrangères. Cette concurrence, dès lors qu’elle est régulée pour éviter les ententes et les abus de position dominante et qu’elle est facilitée par un environnement légal favorisant la libre entrée de nouvelles entreprises, crée alors une structure d’incitations qui impose aux managers d’être efficaces sous peine d’être sanctionnés par des pertes de marché pour leur entreprise[10]. L’efficacité de cette structure d’incitation requiert une évaluation de la performance des firmes qui s’appuie sur une information fiable, complète et véritable de leurs comptes. La mise en place de normes comptables et fiscales est dans ce cas indispensable[11].
5.2.1.2.
Les systèmes de gouvernance des dirigeants des États :
la « Gouvernance Publique »
La Gouvernance Publique, ou encore les systèmes de
gouvernance de l’État et de ses dirigeants publics, renvoie aux institutions
qui visent à améliorer l’efficacité et la transparence de l’État[12]
en assurant une meilleure discipline de ses dirigeants politiques,
bureaucratiques et des managers des entreprises publiques. Ces institutions
permettent de structurer le processus par lequel les gouvernants sont choisis,
rendus responsables, contrôlés et remplacés. Elles garantissent les droits
politiques et civils, en ce sens que tous ceux qui sont concernés par ce
processus et qui veulent y participer, hommes ou femmes, riches ou pauvres,
urbains ou ruraux, peuvent le faire sur une base égale : principe
d’inclusivité. Ces institutions doivent également permettre à tous les citoyens
de tenir leur gouvernement pour responsable de la manière dont il fait usage de
l’autorité de l’État et des ressources du peuple : principe de
responsabilisation. En outre, ces institutions doivent établir une séparation
claire et effective des pouvoirs et des responsabilités entre les trois
branches majeures de l’État : un parlement représentatif doté d’un pouvoir de
surveillance, un pouvoir exécutif compétent et responsable (incluant son
administration publique), et un système judiciaire équitable et
indépendant : il s’agit ici du principe de séparation des pouvoirs. Ces
principes constituent le fondement d’un système de gouvernance publique et font
ressortir la nécessité de disposer d’un système efficace de poids et de
contrepoids au sein de la sphère de l’État.
L’efficacité des systèmes de gouvernance publique est appréhendée en
vertu de la capacité de ceux-ci à contraindre les dirigeants publics à en
respecter les principes. De façon plus concise, les systèmes de gouvernance des
dirigeants publics renvoient aux mécanismes organisationnels et institutionnels
qui permettent de délimiter leur pouvoir discrétionnaire et de restreindre les
dérives les poussant à poursuivre des intérêts particuliers au détriment de
l’intérêt général. Ces dérives peuvent se manifester par exemple lorsque les
dirigeants publics usent de leur pouvoir afin de contourner certaines règles
(par exemple, violer les droits de propriété pour s’approprier des actifs
d’autrui, contourner les règles du marché pour créer et s’approprier des rentes
publiques), voire influencer leur contenu afin de servir l’intérêt d’un groupe
particulier. Elles peuvent également avoir lieu lorsqu’elles conduisent à la
violation de certains principes fondamentaux tels que l’indépendance du système
judiciaire, à la restriction des libertés civiles ou au non-respect de certains
droits politiques, ces mécanismes étant destinés à contester et à contrôler
leur action.
Comme pour la gouvernance privée, les systèmes de gouvernance publique
exercent un double effet d’incitation et de discipline à travers des mécanismes
institutionnels qui peuvent être regroupés selon deux dimensions : (i)
Grâce à un marché politique[13] qui offre des
choix alternatifs entre candidats et partis antagonistes, les dirigeants
politiques seront amenés à engager des réformes en faveur des populations et
seront moins enclins à abuser de leur pouvoir à des fins personnelles sous peine
d’être sanctionnés par le vote des citoyens. La contrainte du marché politique
doit inciter les dirigeants à agir en faveur de l’intérêt général. Pour cela,
les libertés politiques doivent être protégées, la légalité des élections doit
être surveillée et garantie, les dirigeants publics doivent rendre compte de
leur action ; (ii) Les dirigeants publics doivent être soumis aux
institutions et organisations de contre-pouvoir, celles-ci émanant
essentiellement de la sphère privée (indépendamment de l’État) et exerçant leur
action par le biais de structures d’action collective, au premier rang
desquelles les syndicats, les associations citoyennes et les organisations non
gouvernementales. Dès lors qu’ils sont autonomes et libres, ces organes
réagissent sur les obligations des dirigeants publics ainsi que sur leur
légitimité. Ainsi, ils exercent sur ces derniers une pression destinée à
réprimer dérives et abus de pouvoir. Cette discipline est favorisée par une
presse libre, autonome et plurielle ainsi que par la liberté de circulation de
l’information et sa large diffusion.
Les systèmes de gouvernance publique doivent alors permettre de contrôler l’action des dirigeants publics et les éventuelles coalitions au pouvoir afin de restreindre les pratiques prédatrices et l’arbitraire (générer des rentes publiques et les employer à des fins non productives, appropriation des revenus ou investissements d’autrui, abus de pouvoir, corruption, etc.) et de permettre un traitement plus égalitaire s’appuyant sur des règles formelles impersonnelles. L’instauration d’un dispositif contraignant de gouvernance des dirigeants publics les empêcherait de fausser les règles du jeu en société, et serait de nature à favoriser la mise en œuvre des conditions nécessaires au bon fonctionnement d’un État de droit.
5.2.2.
Les indicateurs de gouvernance : deux
approches empiriques pour mesurer la capacité de gouvernance
En premier lieu, nous avons construit deux indicateurs synthétiques de capacité de gouvernance publique et privée. Ces indicateurs visent à rendre compte du niveau de discipline qui s’exerce sur les élites dirigeantes dans les PAM et les PECO. Ils sont obtenus par agrégation des variables retenues pour la définition de chacun de nos indicateurs (Schéma 1).
S’agissant de la gouvernance privée, nous avons construit cinq indicateurs qui tentent de capturer le niveau de discipline de marché et de discipline contractuelle imposées aux managers. Ainsi, la discipline de marché jouera à travers la liberté de fonctionnement des marchés (i), elle se manifestera par les pressions exercées par l’ouverture sur l’extérieur sur les marchés domestiques (ii), elle sera favorisée par la sécurisation des contrats (iii), l’obligation d’information sur le marché des biens et services (iv) et la régulation de la concurrence (v).
Concernant la gouvernance publique, nous avons construit sept indicateurs afin d’évaluer la capacité disciplinaire du marché politique. Les notions d’inclusivité et de responsabilisation sont approchées à travers les institutions politiques, qui rendent compte du niveau des droits et des libertés publiques dans les pays documentés. Ces droits et libertés concernent notamment les droits politiques et le fonctionnement des institutions politiques (liberté et légalité des élections) (i) ; l’autonomie de la société civile (ii) ; la liberté de la presse, d’association, de réunion et de manifestation (iii) ; le pluralisme des syndicats et la liberté syndicale (iv) ; la transparence de l’action du gouvernement (v) ; l’indépendance de la justice par rapport à l’État (vi) ; la liberté de circulation des personnes et de l’information (vii).
En second lieu, nous avons essayé d’approfondir notre analyse empirique à partir d’une approche multidimensionnelle en mobilisant les analyses en composantes principales. Nous avons alors construit 36 indicateurs institutionnels à partir de la base MINEFE[14], qui permettent d’affiner l’analyse des caractéristiques des systèmes nationaux de gouvernance des 51 pays sous revue et de leur évolution entre 2001 et 2006.
Schéma
1.
Construction des indicateurs de gouvernance à partir de la base du MINEFE[15]
Source : d’après les auteurs.
5.2.3.
Les principaux constats de notre analyse empirique
Nos résultats, obtenus sur la base des appréciations des experts du MINEFE, montrent que la qualité des mécanismes de contrôle de l’action des élites dirigeantes au sein des PECO est largement supérieure à celle observée dans les PAM. Ces derniers affichent de très faibles notations qui indiquent des dispositifs de gouvernance beaucoup moins contraignants que ceux observés dans les PECO ainsi que dans les pays à revenu par habitant similaire. Le déficit est particulièrement prononcé pour les systèmes de gouvernance publique où les dirigeants politiques et bureaucratiques semblent moins soumis à des contraintes disciplinaires que leurs homologues des PECO. Ce constat n’a guère évolué sur la période d’étude retenue, 2001-2006.
Ces résultats ont permis également de mettre en évidence empiriquement la relation d’interdépendance intrinsèque entre les systèmes de gouvernance publique et privée. Ils révèlent en effet une très forte corrélation entre les niveaux des indicateurs de gouvernance, soulignant l’interaction entre les institutions de gouvernance publiques et privées. Ils viennent ainsi appuyer les analyses menées au sein de l’OCDE qui suggèrent que la promotion de la gouvernance privée dépend essentiellement de la qualité de la gouvernance publique. Dans un cadre plus large, ce constat semble plaider en faveur d’une nouvelle approche du développement, qui lie indissociablement dans son analyse le fonctionnement des systèmes économiques à celui des systèmes politiques, une approche que l’on retrouve dans des travaux récents tels ceux de North et al. [2007], Khan [2006], Olson [1993] ou Ben Abdelkader et Labaronne [2008b].
L’analyse
en composantes principales nous a permis de dégager les principaux facteurs
discriminants, distinguant ainsi les pays selon deux facteurs dominants :
d’une part, (i) le degré de formalisation et de dépersonnalisation des systèmes
de gouvernance et, d’autre part, (ii) le niveau de pression externe
(organisations internationales, accords commerciaux, libéralisation du commerce
extérieur) exercée sur les marchés locaux et sur les acteurs économiques et
politiques. Il ressort de cette analyse multidimensionnelle une grande variété
des profils institutionnels de gouvernance (Voir Fig. 1 pour un exemple des
résultats obtenus grâce à l’ACP[16]).
Néanmoins, il est possible d’observer trois principales tendances.
La première tendance (groupe 1) concerne des pays avancés dans le processus de dépersonnalisation des systèmes de gouvernance. Ces derniers seraient basés sur des règles formelles et le respect du droit. Dans ce groupe, nous retrouvons tous les pays d’Europe centrale. Les dirigeants politiques comme les managers d’entreprise de ces pays apparaissent soumis à de fortes contraintes disciplinaires censées contrôler leurs actions. La deuxième tendance (groupe 2) rassemble des pays dont les systèmes de gouvernance sont moins contraignants en raison du faible niveau de respect des règles formelles. Les PAM (à l’exception du Maroc) figurent parmi ces pays, qui restent marqués par la prédominance des arrangements interpersonnels et des règles informelles. En l’absence de dispositifs disciplinaires crédibles, les élites dirigeantes de ces pays semblent résister au processus de dépersonnalisation des institutions ainsi qu’aux éventuelles pressions provenant de l’étranger. En outre, ces élites contrôlent étroitement l’économie et appliquent des restrictions sévères aux libertés politiques et civiles. Ainsi, elles entretiennent un système relativement fermé, opaque, fondé sur des pratiques anti-démocratiques et contraires aux règles de l’économie de marché.
